趋势观察
Trend Watching
【EOD专题】以EOD理念助推PPP项目高质量融合发展
2021年4月29日

引言


自2014年在公共服务领域推广PPP模式实施以来,政府提供公共产品和公共服务供给已有效增加。但PPP前期泛化和异化的现象也逐步显现,已严重制约PPP模式的可持续发展。与此同时,受国家政策导向影响,在“十四五”时期提出“生态文明建设实现新进步”的背景下,对PPP模式的高质量发展提出更高要求。而EOD模式(Ecology-Oriented Development,生态环境导向的开发模式)是以可持续发展为目标,将生态环境治理带来的经济价值内部化,与PPP的高质量可持续发展具有高度的契合性。


一、PPP高质量可持续发展存在关键性的制约因素

2014 年以来,累计入库PPP项目10,033个、投资额15.5万亿元。其中,污染防治与绿色低碳项目累计5,828个、投资额5.6万亿元(签约落地项目 4,015 个、投资额 4.0 万亿元;开工建设项目 2,441 个、投资额 2.3 万亿元)[1],通过PPP模式有效地吸引社会资本参与提供公共服务,形成了多元化、可持续的公共服务资金投入渠道。但,PPP项目前期泛化和异化产生的不良影响也逐步显现,制约着PPP高质量可持续发展。


1、把PPP当作一种融资工具

PPP项目实践中,部分地方政府在实施项目时脱离区域经济社会发展的实际情况,超出了当下的社会发展需求和财政实力状况上马PPP项目,简单地把PPP当作一种融资工具,导致区域财政承受能力超限。


把PPP当作一种融资工具,根本原因在于PPP参与方“重建设、轻运营”,政府寄望通过PPP加大基础设施投入而打捆包装加入无实质关联的运营内容,社会资本希望做大当期工程体量亦不愿实质性参与项目运营管理,加之绩效考核机制不健全,造成区域PPP项目无法实现可持续发展,未能实现以PPP模式完善财政投入和管理方式、提高财政资金使用效益的模式初衷。


2、项目回报机制上过度依赖财政性资金

2014年以来,累计可行性缺口补助类项目5,889个、投资额10.6万亿元,分别占管理库的58.7%和68.8%;累计政府付费类项目3,531个、投资额3.4万亿元,分别占管理库的35.2%和21.9%。而使用者付费类项目累计入库613个、投资额1.4万亿元,分别占管理库的 6.1%和 9.3%。可见,目前入库PPP项目无论是入库项目数量,还是投资金额,均以可行性缺口补助和政府付费类项目为主,使用者付费类项目相对较少,对地方财政支付资金过度依赖。[2]


除基于项目性质、公众客观需求及政府年度投资计划确定为政府付费类项目确需完全依赖于财政性资金外,实践中不乏捆绑包装的可行性缺口补助项目由于子项目间并不具有实质关联性,项目经营性综合谋划不足导致PPP项目自身造血能力不足,不能通过提升项目运营效率等方式让项目实现收益,未能切实减轻政府财政负担。如何基于运营导向合理策划及设计项目交易结构,并通过关联产业一体化实施提升项目自我造血能力,成为破解PPP项目可持续发展瓶颈问题的关键所在。


3、项目融资难、融资贵

除受金融监管环境和监管政策影响外,囿于PPP项目投资体量大、周期长、前期论证不充分、风险分配不合理、回报机制单一且过度依赖财政、绩效考核机制不完善、PPP上位立法规制不健全、PPP参与方认知不一等等原因造成项目第一还款来源不稳定或缺乏有效保障,形成PPP项目融资难、融资贵问题,且融资主要依赖于商业银行贷款,并以中短期为主,无法有效匹配PPP项目融资需求。


虽中央财政引导设立了1800亿元PPP融资支持基金,且中央各部委相继出台PPP相关政策并推出若干PPP示范案例来促进PPP项目规范化运作,树立项目融资落地典范以期提高融资放贷信心,但PPP项目债务性资金所面临的融资难、融资贵的问题,亦未得到根本改善。实践层面,部分PPP项目因无法如期完成融资交割而出现建设迟延,甚至迫不得已提前终止。如何落实项目融资支持政策措施、保障项目回款来源稳定且项目交易结构能够获取融资方认可,亦成为PPP项目高质量可持续发展进程中亟待突破的关键问题。


4、国家政策导向影响明显

2014年末PPP模式处于起步阶段,PPP市场环境尚不健全,PPP上位立法保障不足,后财政部、国家发改委等多部委发文支持PPP模式发展促使PPP模式进入快速发展阶段。但,2017年至2020年期间,出于防控系统金融风险和政府隐性债务管理要求,多部委密集发文清理、整顿和规范PPP项目,逐步夯实PPP可持续发展的基础,可见国内PPP模式的发端、发展受国家政策导向影响较为明显,属于“自上而下”的指挥式发展,而非“自下而上”的渐进式发展。加之近期,国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出了建立健全绿色低碳循环发展经济体系,以及“十四五”时期提出“生态文明建设实现新进步”,对以PPP模式实现生态环境持续改善提出更高发展要求。


二、EOD模式理念助推PPP可持续发展必要且可行

基于上述PPP前期泛化和异化的制约因素,中国经济发展理念的转变和经济社会发展的转型需求,对PPP模式的发展提出了新的挑战。为应对挑战,有必要不断创新和丰富PPP模式的内涵和实践,突破当前的发展瓶颈问题,以适应中国经济高质量发展的需要。2020年10月,生态环境部等部门联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2020〕489号)等规定倡导的生态环境导向的开发模式(Ecology-Oriented Development,简称EOD模式)对我国PPP的高质量可持续发展具有重要的借鉴意义。


1、EOD模式与PPP发展的目标高度一致

EOD模式是一种创新性的项目组织实施方式,坚持生态优先,践行绿色发展理念,以促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展为目标,与我国PPP的高质量可持续发展目标不谋而合。我国PPP模式发展过程中的泛化和异化问题,可在借鉴、吸收EOD模式理念的基础上得以更好的修正,以助力PPP发展目标的实现。


2、EOD模式强调通过长周期的运营收益反哺项目前期投入,为解决PPP发展瓶颈问题提供有益解题思路

为解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题,EOD探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合,提高项目自身的“造血功能”或者通过拓展项目上下游关联产业构建产业收益的机制,即通过对关联产业的长周期运营管理获取的项目收益来弥补生态环境治理项目投入,实现项目整体投入与产出关系的平衡,对解决PPP项目“重建设、轻运营”问题、自身收益来源不足、过度依赖财政支出等难题具有积极的借鉴价值。


3、EOD模式发展符合国家生态文明建设和生态环境保护战略,将获得更多金融扶持政策以“加持”EOD与PPP的融合发展

党的十九大提出,把坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容,把生态文明建设和生态环境保护提升到前所未有的战略高度,特别是国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布:“中国……二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。”将对国内基础设施和公共服务领域的投融资政策、金融管理政策和生态环境保护发展方向产生重要影响。


目前,2021年央行工作会议,提出十大工作要求之一即“落实碳达峰碳中和重大决策部署,完善绿色金融政策框架和激励机制”,要做好政策设计和规划,引导金融资源向绿色发展领域倾斜,且地方政府也将配套出台EOD相关绿色融资支持政策,该等利好政策均有利于解决传统PPP项目融资难、融资贵问题,促进EOD与PPP的融合发展。


4、EOD模式实践的提炼和总结,为EOD+PPP的融合发展提供了借鉴操作路径

目前,在环境保护攻坚战和“生态文明建设实现新进步”的背景下,生态环境部等部门以环办科财函〔2020〕489号文征集和推广EOD试点项目,以EOD来创新环境治理模式、构建生态产品的价值实现机制,藉以推动环保产业发展,与政府以PPP模式吸引社会资本参与生态环保领域项目的投资建设运营管理,两者在政治和政策层面具有高度的契合性。


同时,2020年4月至11月,自然资源部已先后推出两批生态产品价值实现典型案例,还原和呈现出生态产品价值实现的过程,提炼出生态产品价值实现的主要操作路径,为EOD助推PPP项目高质量可持续发展提供了理论基础和研究范本,也为EOD+PPP的融合发展提供了借鉴操作路径。


三、EOD与PPP融合发展的核心操作要点

EOD模式理念和实践经验有助于丰富和创新PPP模式的内涵及其外延,在实现EOD与PPP模式的融合发展的同时,助力我国PPP的高质量可持续发展。在此期间,应当重点关注以下关键事项:


1、关注两者融合发展的适用领域:生态环保领域

在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用PPP模式吸引社会资本参与项目的投资、建设及运营管理。但,由于EOD的模式内涵、模式特征及当前我国EOD相关政策规定要求,EOD与PPP模式融合发展的适宜领域为“生态环保领域”。


结合EOD实践操作经验,通过EOD模式实现生态产品价值转化的项目业态包括片区生态修复与综合开发、林业资源捆绑开发、土地综合整治、矿区生态修复、矿山生态修复、山水林田湖草综合治理、流域生态治理与生态补偿、生态文旅等等。随着EOD实践不断拓展,EOD+PPP融合发展领域可逐渐深入到固体废弃物治理、水污染治理、土壤污染治理,乃至大气污染治理等细分领域。


2、对生态环保PPP项目与EOD产业项目进行事先整体策划

由于PPP项目的全生命周期长、参与主体多、项目风险分配差异大、交易结构复杂等因素叠加,而EOD也存在产业培育周期长、参与主体多和生态产品价值测算等难题,两者融合发展是一项集理论、政策和操作于一体的系统性工程,如何将EOD与PPP在项目投融资方案、资金平衡、产业的关联性、实施主体的一体化、实施时序,以及各类空间用地规模、结构和布局等方面进行统筹、匹配和衔接,需要根据区域生态环境治理需求和区域优势特点进行综合策划和规划,PPP及EOD的实施主体可委托专业律师事务所等第三方机构提供整体交易结构策划服务,“让专业的人做专业的事”。


3、将生态环保PPP项目与EOD关联产业进行一体化实施

生态环保PPP项目与EOD关联产业进行一体化实施,是生态产品价值实现的关键环节,也是同类EOD实践案例所具备的共性和典型的特征。那么,如何理解两者的一体化实施呢?


EOD模式的目的是实现生态环境资源化、产业经济绿色化,而实现该目的的途径在于将公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施,即“肥瘦搭配”进行组合开发,用关联产业收益来反哺生态环境治理项目投入,达到项目整体投入与产出的自平衡进而实现资源化和绿色化的可持续发展。同时,也恰恰是因设置资金的反哺和平衡机制,便决定了生态环境治理项目与关联产业的实施主体的一体化,即两者为同一主体,或同一集团控制主体,或通过协议或政策等连接点而具备利害关系的关联主体,两者主体的一体化程度与EOD产业开发收益反哺PPP项目的具体路径有紧密关系。


4、重视EOD产业开发收益反哺PPP项目的具体路径

关联产业收益反哺生态环境治理项目投入的机制和路径是否可行、畅通,直接决定了EOD与PPP模式融合发展的成败。因此,在通过调查监测和确权登记、流转等方式清晰界定产权的基础上,需要合理设定EOD产业开发收益反哺PPP项目的实施路径。


结合生态产品价值实现典型案例经验,以EOD产业开发收益反哺PPP项目的常见路径有:(1)通过“生态产业化经营”方式,即以可持续的方式经营开发生态产品,将生态产品的价值附着于农产品、工业品、服务产品的价值中,并转化为可以直接市场交易的商品,是市场化的价值实现路径,如云南大板桥矿山地质环境恢复治理项目[3];(2)通过“生态修复及价值提升”方式,即通过生态修复、系统治理和综合开发,恢复自然生态系统的功能,增加生态产品的供给,并利用政策措施发展接续产业,实现生态产品价值提升和价值“外溢”,如山东省威海市华夏城矿坑生态修复及价值实现案例[4];(3)通过“生态补偿”方式,即由各级政府或生态受益地区以资金补偿、园区共建、产业扶持等方式向生态保护地区购买生态产品,是以政府为主导的价值实现路径,如《中华人民共和国长江保护法》第七十六条规定的“国家建立长江流域生态保护补偿制度”、江西省赣州市寻乌县山水林田湖草综合治理案例等;(4)其他方式,如生态资源指标及产权交易等。


5、构建两者融合发展的长效机制

基于生态环保PPP项目与EOD关联产业进行一体化实施要求,需要建立健全长效机制来稳定和巩固生态环境治理带来的经济价值内部化,而该等长效机制也与EOD产业开发收益反哺PPP项目的具体路径有所差异。以福建省南平市“森林生态银行”案例为例,强调“长周期运营管理”,即通过建立自然资源运营管理平台,对零散的生态资源进行整合和提升,并引入社会资本和专业运营商,从而将资源转变成资产和资本,使生态产品有了价值实现的基础和渠道。此外,部分项目实践中,因地制宜地制定支持政策和激励措施(如规划用地布局、土地用途转换、土地供应等)实现EOD关联产业价值外溢,以该等收益反哺生态环境治理项目投入。


6、关注融资信用结构创新

针对EOD项目的融资信用结构创新问题,企业可以尝试通过排污权、用能权、用水权、碳排放权等权益质押方式寻求金融机构的融资支持,也可以此作为项目生态机制实现路径。以“湖北省鄂州市生态价值核算和生态补偿案例”为例,鄂州市各区、各乡镇大力推进污水处理、垃圾转运、村湾美化、荒坡复绿、水源地保护等生态保护修复和环境治理工作,并探索以水库灌溉权质押融资、林权收益权转让及融资、排污权交易等市场化运作的生态价值实现路径。国家“十四五”规划等中央近期政策文件中对于设立碳减排支持工具等金融支持绿色低碳发展工作也做了相关部署,值得EOD项目参与各方重点关注和参考借鉴。


结语

当下,国内PPP项目因前期泛化和异化产生的不良影响已导致PPP项目高质量可持续发展进入瓶颈期。特别是在中国经济发展理念转变和经济社会发展转型的特殊阶段,有必要借EOD模式理念和实践经验来丰富和创新PPP模式的内涵及其外延。但囿于国内EOD理论研究及立法规制滞后于EOD项目实践的客观现实情况,如何在既有生态产品价值实现典型案例中有效提炼和总结EOD与PPP融合发展的关键环节及操作要点,为PPP项目高质量融合发展提供智力支持,也是十分必要和有益的,期待通过本文分享对PPP及EOD各参与方有所裨益和启发。


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